La historia de la ley de financiamiento a las campañas políticas
Aportes Reservados: el invento del CEP y la UDI que hoy está en el banquillo de los acusadospor CLAUDIA URQUIETA CH.
La versión original de la ley que regula el financiamiento y los aportes a las campañas políticas, impulsada por el gobierno de Ricardo Lagos en 2001, no contemplaba la existencia de los aportes reservados.
De hecho, entre los fines que perseguía la iniciativa al ser presentada por el Ejecutivo al Congreso en julio de 2001, se destacaba la regulación del “financiamiento privado de las campañas electorales, con el objeto de conocer los orígenes de esos recursos, para garantizar la independencia de quienes ocupen dichos cargos”. Asimismo, “consagrar un mecanismo de publicidad de los recursos y gastos con el fin de garantizar la necesaria transparencia”.
El proyecto sí hacía alusión a las donaciones anónimas, que se mantuvieron al aprobarse la ley en 2003, y que se refieren a montos bajos –menores a 20 UF–, generalmente ligados a personas naturales, que incluso tienen la opción de consignar su identidad y el monto de su contribución si lo desean.
Pero los aportes reservados tal como los conocemos hoy –superiores a 20UF, en su mayoría utilizados por empresas y cuyos donantes y montos deben permanecer en absoluto secreto– no estaban contemplados.
Su creación fue tomando forma con el correr de la discusión parlamentaria, que quedó marcada tras el escándalo MOP-GATE en 2002.
Los principales impulsores de este tipo de financiamiento fueron el Centro de Estudios Públicos (CEP), encabezado por Eliodoro Matte, y la UDI, partido que históricamente ha recibido la mayor cantidad de este tipo de donaciones desde que empezó a aplicarse la nueva ley: más de 16 mil millones de pesos, correspondientes al 45% del total de aportes reservados entregados a todos los candidatos al Parlamento desde 2005.
PROTEGIENDO A LOS DONANTES
El primer parlamentario que puso en el tapete la necesidad de contar con aportes secretos fue el ex ministro del Interior de Pinochet, el gremialista Sergio Fernández.
“Hemos sacado adelante un importante proyecto y no tengo dudas de que muchos gobiernos vendrán a visitar el servicio electoral chileno para informarse cómo se financia la política y cómo nos pusimos de acuerdo para legislar en forma tan moderna sobre la materia para reducir, en lo que se pueda, la influencia del dinero”, señalaba Pablo Longueira al aprobarse el proyecto.
Así lo explicaba durante la primera discusión en Sala del Senado celebrada el 21 de agosto de 2001, al señalar que “también es preciso considerar la posibilidad de facilitar que las personas efectúen donaciones, respetándose el anonimato, garantía que debería tener el que desee realizar un aporte. No tiene por qué ser necesario identificar al donante, pues éste podría verse expuesto a algún tipo de represalia o de acciones en su contra, especialmente si quien recibe la donación es contrario al candidato de turno. No olvidemos que el voto es secreto”.
Por ello, argumentaba, “el hecho de establecer que será obligatorio publicitar los aportes de personas naturales, obviamente, también atenta contra el carácter secreto del voto. Por eso, se trata de normas que es preciso analizar convenientemente”.
Un senador de la Democracia Cristiana fue quien se refirió al término de aportes “reservados” en la discusión: el fallecido ex ministro Edgardo Boeninger, que –al momento de presentar su opinión– señalaba que quería hacer hincapié en algunos aspectos de la iniciativa que le parecían interesantes, señalando que “de partida, algunos de los estudios aludidos plantean la conveniencia de distinguir entre donaciones indirectas o reservadas, por un lado, y donaciones directas o públicas, por el otro”.
Pero fue desde la tienda gremialista donde se presentaron las indicaciones que contemplaban este tipo de donaciones en la legislación. Los ex timoneles de la tienda de Suecia, Hernán Larraín y Juan Antonio Coloma, junto al ex miembro de la Junta Militar, Rodolfo Stange –que llegó al senado en un cupo de la UDI–, fueron los autores de la moción que señalaba que “los aportes de campaña electoral pueden, a solicitud del donante, ser calificados con el carácter de reservados”.
Las campañas de ambos líderes de la tienda de Suecia han sido íntegramente beneficiadas por este tipo de donaciones. En 2009, durante la postulación al Senado de Larraín –que ha advertido públicamente sobre el eventual retorno del “maletín” si se termina con esta vía–, el gasto total de su campaña declarado al Servicio Electoral (Servel) fue cubierto 100% por aportes reservados, que sumaron más de 248 millones de pesos.
En el caso de Coloma, ese mismo año también obtuvo el total de sus donaciones, que sumaron más de 335 millones de pesos, bajo esta fórmula.
Al explicar la necesidad de contar con aportes reservados, Coloma señalaba en el Congreso hace 11 años que, por un lado, se buscaba impedir la “mala influencia del dinero” en la autonomía de los parlamentarios y, por otro, “debe entenderse que también existe el derecho a la intimidad de la persona y a no ser perseguido. Hay quienes libremente pueden decir: ‘Quiero asignar mis recursos al que yo desee. Tal como puedo darlos al Hogar de Cristo, a la Iglesia o a cualquier organismo, quiero que mis ideas políticas puedan tener éxito, y puedo gastar mis recursos libremente en ese propósito’”.
Si bien hubo parlamentarios de RN y la DC que también respaldaron esta fórmula, la voz cantante sobre el tema la lideraron los integrantes de la tienda gremialista, tanto dentro como fuera del Congreso.
EL ACUERDO POLÍTICO
Cuando el proyecto de ley fue presentado en 2001, el entonces ministro del Interior, José Miguel Insulza, señalaba que el gobierno buscaba transparencia, que “significa una cosa tan simple como que, en este país, un empleado público se compra una casa y llega Impuestos Internos a preguntarle de dónde sacó la plata. En cambio, si una persona se gasta mil millones de pesos en una campaña electoral, no llega nadie a preguntarle de dónde proviene esa cantidad. Bueno, tiene que dejar registrado el origen de los recursos, de dónde los sacó, con todos los resguardos que puedan disponerse. Naturalmente, el proyecto es, a mi juicio, muy prudente; no exige la identificación de donaciones inferiores a cierto monto; entiende que las personas que aportan cantidades pequeñas de dinero no tienen por qué quedar registradas”.
Luego de eso pasó mucha agua bajo el puente. Incluido el escándalo MOP-GATE, que terminó marcando el curso del proyecto. Tras el escándalo, se produjo el encuentro de Ricardo Lagos con el entonces presidente de la UDI, Pablo Longueira, que abrió el camino a lo que se denominó el “Acuerdo para la Modernización del Estado, la Transparencia y la Promoción del Crecimiento del País”.
En dicho acuerdo participó una mesa de trabajo que funcionaba en el Ministerio del Interior y donde estaban representados todos los presidentes de los partidos junto a un diputado y un senador de su tienda. Allí se discutió paralelamente el tema del financiamiento electoral y de las donaciones.
Según explica Jorge Claissac, en ese entonces asesor del Ministerio del Interior, RN, liderada por Sebastián Piñera, “tenía mucho más interés en el tema donaciones. En cambio, a la UDI le interesaba mucho más el financiamiento”.
Quien llevaba la batuta de las discusiones en nombre del gremialismo era su entonces secretario general, Juan Antonio Coloma.
Según explica el abogado, que en la práctica fue quien negociaba con Coloma los acuerdos que luego se discutían en la mesa, “el tema de los aportes reservados es una creación del CEP, que hizo campaña. Entre el grupo de expertos que daba vuelta estaba Salvador Valdés, que es el autor de la lógica de este tipo de aportes. Fue una de las cuestiones que más se discutió. Por una parte, la Concertación quería que todo fuera público y, por otra, la oposición iba en la lógica de que hubiera cierta reserva. Al final se llegó a una cosa mixta”.
Claissac explica que “en gran medida la ley es un acuerdo entre la UDI y el gobierno, al que se sumaron todos los demás partidos que se hicieron parte. Ningún texto se fue al Senado sin acuerdo entre todos los partidos. La máxima era que no hay acuerdo en nada sin que haya acuerdo en todo. Entonces, una vez acordado todo, se convirtió en indicación y se llevó al Congreso”. Pero aclara que, “para ser justo, hay que decir que lo de los aportes reservados formó parte de la discusión en que participaron todos. Y fue aprobada por todos”.
Es así como en mayo de 2003, ya firmado el acuerdo, Insulza se dirigía al Senado destacando los cuatro puntos alcanzados: límite de financiamiento, gasto público, plazos y transparencia. Sobre este último punto el ex ministro daba un espaldarazo a los aportes reservados, señalando que “en el espacio entre lo anónimo y lo público existe una donación de carácter reservado. ¿En qué consiste? Se trata de una donación que no conoce el candidato ni el partido y que es entregada, por una empresa o persona, en el Servicio Electoral, donde queda registrada para verificar que se ha cumplido con todas las normas y límites, que tenga una procedencia lícita, etcétera. Sin embargo, ella no puede ser conocida públicamente si el donante no ha querido someterla a las reglas de publicidad. Incluso es hasta discutible que el donante pueda hacerla pública, por la simple razón de que precisamente se trata de evitar que éste –quiero decirlo con franqueza– pueda cobrar cuentas después por su donación. Es decir, el único certificado que se entregará es para fines tributarios o de otro tipo y en ningún caso para que el donante pueda requerir del donatario determinado servicio”.
Luego de resumir los acuerdo, El Panzer llamó la atención de los senadores, en el sentido de que “el oponerse a una norma que a uno le provoca dificultad, o que el límite para donaciones públicas fuera más bajo, o que hubiera otro tipo de donaciones, o que los partidos no recibieran ni un peso para las elecciones, ciertamente, implica el riesgo de romper los equilibrios que se alcanzaron para la formulación de la ley en proyecto”.
Palabras que fueron respaldadas por Larraín, que aseguraba “más vale –esta es mi sugerencia– confiar en el acuerdo político y en el trabajo de las Comisiones de Gobierno y de Hacienda, que plantean un proyecto en los términos señalados”.
Por su parte, Boeninger también planteaba que el acuerdo político “referido al límite, transparencia, financiamiento y otras medidas vinculadas al gasto público electoral (…) constituye un paquete que, de no respetarse en su conjunto, produciría la caída del acuerdo”.
Los senadores dieron un amplio respaldo a la iniciativa, incluso algunas voces que no comulgaban con dicho acuerdo, incluido lo referido a los aportes reservados, optaron por dar luz verde a la iniciativa.
En la Cámara de Diputados la dinámica fue similar.
Según relata Claissac, que presentó el acuerdo en la Cámara Baja, “cuando se produjo la discusión la respuesta que dábamos, si querían presentar indicaciones contrarias, fue que no formaba parte del acuerdo, e inmediatamente la indicación era rechazada. En la Cámara prácticamente no hubo discusión, se cumplió a rajatabla”.
El entonces diputado Pablo Longueira defendía el acuerdo en la Sala logrado por todos los partidos y el gobierno y recalcaba que “queremos que el aporte sea reservado. ¿En estos días estamos viviendo situaciones complejas porque algunos pueden estar siendo extorsionados porque recibieron platas en las campañas? Eso se acabó, amigos. Este es un golpe a los extorsionadores, por cuanto no quedará registrado en ninguna parte lo que se donó. Es mejor no saber quién le donó a uno. La persona va al computador, al Servicio Electoral, y señala ahí en qué cuenta deposita. Nosotros, no sabremos quién fue; no habrá un papel para extorsionar. Aún más, aquí se dice que en todo el mundo los países tienen transparencia. No hay ningún país en el mundo en que –como dijo el ministro del Interior– en esas reuniones todos terminan diciendo que ésta es la única ley que no se cumple. Hemos sacado adelante un importante proyecto y no tengo dudas de que muchos gobiernos vendrán a visitar el servicio electoral chileno para informarse cómo se financia la política y cómo nos pusimos de acuerdo para legislar en forma tan moderna sobre la materia para reducir, en lo que se pueda, la influencia del dinero”.
Hubo algunas voces que plantearon los problemas que a la larga traerían los aportes reservados. Fue el caso de Carlos Montes, que hoy explica que fue imposible impulsar cambios al acuerdo, que ya venía listo. “La UDI llevó la voz cantante del conjunto de leyes que se impulsaron junto a Insulza y Longueira (…). Los que más fregamos fuimos el chico Navarro y yo. Presenté indicaciones en la Sala, pero Insulza quería sacar el acuerdo como estaba porque, si no, la UDI se retiraba. No se aceptó nada”.
Al intervenir en la discusión en ese tiempo, Montes señalaba que “esto es parte del precio del acuerdo político. Aquí hubo un ‘peaje’ o algo fuerte que pagar para lograr este acuerdo. Lo que no me parece posible de compartir es que esto no sea completa y plenamente transparente. No podemos aprobar un proyecto en el que no esté claro quién dona, cuánto dona, a quién le dona, cuánto recibe cada uno de los candidatos antes de la respectiva elección. Son cuestiones elementales de transparencia”.
Tras su aprobación en el Congreso la ley fue promulgada en julio de 2003.
http://www.elmostrador.cl/pais/2014/10/10/aportes-reservados-el-invento-del-cep-y-la-udi-que-hoy-esta-en-el-banquillo-de-los-acusados/
